İdarenin, yürüttüğü idari faaliyetler nedeniyle gerçekleştirdiği işlem ve eylemlerden kaynaklanan hukuki uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması amacıyla açılan davalar idari davalardır. 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. Maddesinde idari dava türleri;
•İptal Davaları
•Tam Yargı Davaları
•İdari Sözleşmelerden Kaynaklanan Davalar
Şeklinde düzenlenmiştir.
Anayasa’nın 125. Maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu ve kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı karşılamakla yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır. Anayasada yer alan bu ifadelerle, idarenin kamu faaliyetlerini yürütürken her türlü işlem ve eylemlerinde hukuka aykırı ve keyfi davranışlardan uzak durması amaçlanmıştır. Bununla beraber Anayasanın bu hükmü, idarenin hukuka aykırı görülen her türlü eylem ve işlemlerinin iptali talebiyle açılan iptal davalarının ve bu eylem ve işlemler nedeniyle uğranılan zararın tazmini talebiyle açılan tam yargı davalarının yasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdari dava türlerinden ilki olarak düzenlenen idari işlemlerin iptali davası ve iptal davaları hakkındaki tüm detaylar işbu makalemizin konusunu oluşturmaktadır.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1.a maddesinde iptal davaları; “İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar...” Şeklinde tanımlanmıştır. Buradan hareketle, idari yargıda idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar şeklinde tanımlayabileceğimiz iptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devleti ilkesinin gerektirdiği şekilde davranmasının önemli yollarından biridir.
İptal davaları; idari işlem ve eylemler hakkında hukuka uygunluk denetimin yapıldığı fakat hiçbir surette yerindelik denetimi yapılmadığı, yalnızca idari işlemde hukuka aykırılık olup olmadığının incelenmesine yönelik nesnel(objektif) bir dava türüdür.
İPTAL DAVASININ ÖZELLİKLERİ
1.İDARİ YARGININ YETKİSİ
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/2. Maddesinde; idari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, idari mahkemelerin, yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği düzenlenmiştir.
2.İPTAL DAVASININ KONUSU
İptal davasının konusunu; idari makamların yürüttükleri kamu faaliyetleri dolayısıyla sahip olduğu kamu gücüne dayanarak tek taraflı irade ile tesis edilen icrai nitelikteki işlemler oluşturur. İYUK’un 14/3-d. Maddesi gereğince dava konusu işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı ilk inceleme sırasında mahkeme tarafından ele alınır. İlk incelemeden sonra dava konusu işlemin kanuna aykırı nitelikte olduğu yani icrai nitelikte olmadığı tespit edilirse İYUK’un 15/b. Maddesi gereğince dava reddedilir.
3. İPTAL DAVASINDA İDARİ İŞLEMİN İPTALİ TALEP EDİLEBİLİR
İdari işlem veya eylemin hukuka aykırı olması nedeniyle açılan iptal davasında yalnızca dava konusu idari işlemin iptali istenebilir. Dolayısıyla İYUK’un 2/b. maddesi gereğince, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar görenler açacakları tam yargı davasıyla zararın tazmini talebinde bulunabilirler.
4. TALEPLE BAĞLILIK İLKESİ GEÇERLİDİR
Bir idari işlemin, idari yargı mercilerince hukuka uyarlığının denetlenebilmesi için, anılan işlem dolayısıyla menfaati ihlal edilenler tarafından iptal davasına konu edilmiş olması gerekmektedir. İdari yargı mercilerinin, dava konusu edilmeyen bir işlemi re'sen iptal etme yetkisi bulunmamaktadır. Usul hukukunun en temel ilkelerinden ve İdare Hukukunun yerleşik içtihatlarından biri olan "taleple bağlılık" ilkesi uyarınca, İdari Yargı mercilerinde açılan davalarda; İdare Mahkemelerinin, davacının istemi ile bağlı olduğu, istemi genişletecek veya daraltacak biçimde karar verilemeyeceği açıktır.
5. MENFAAT İHLALİ ŞARTI ARANIR
İptal davasının açılabilmesi için davacının objektif dava ehliyetinin (HMK ve TMK’ya göre fiil ehliyetine sahip olmak) yanında sübjektif dava ehliyeti olarak nitelendirilen “Menfaat İhlali” şartının varlığı gerekir. Danıştay’ın çeşitli kararlarından hareketle; kişisel, güncel ve meşru bir menfaatin bulunması halinde şartın varlığı kabul edilir. İptal davasında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin tespiti davanın esasının incelenmesine geçilebilmesinin ön şartıdır.
Danıştay 8. Dairesi’nin 2020/3616 K. sayılı ve 17.9.20 tarihli bir kararında menfaat ihlali şartı hakkında;
“İdari işlemin iptalinin istenilebilmesi için, davacının menfaatinin ihlâl edilmiş olması gerekir. Yargı kararlarında ve öğretide "menfaat", davacı ile iptalini istediği idarî işlem arasındaki bağı, ilgiyi anlatır. Bu bakımdan, idarî işlem ile dâva açan kişi arasında meşru, güncel, ciddi maddi ve/veya manevi bir ilişki söz konusu ise, dâvada menfaat bağı bulunduğu kabul edilmelidir.
İdari işlemlerle ilgisi bulunmayan kişilerin dava açması sonucu, idarenin devamlı dava tehdidi altında kalmaması ve idarenin işleyişinin olumsuz yönde etkilenmemesi bakımından, dava ehliyeti için aranan "menfaat ihlali" koşulu, her olaya özgü irdelenmeli ve dava konusu işlemin davacıyı etkilemiş olması idarî yargıda menfaat ihlâlinin varlığı için yeterli sayılmalıdır. Her olay ve davada, menfaat ihlalinin gerçekleşip gerçekleşmediğinin takdiri de yargı mercilerine bırakılmıştır.” Şeklinde hüküm kurulmuştur.
6. İPTAL KARARLARI GEÇMİŞE ETKİLİDİR
İdari yargı yerinde süresi içinde açılan dava ile iptal edilen idari işlemler, tesis edildikleri (yapıldıkları) tarihten itibaren doğurdukları tüm sonuçlarıyla beraber hukuk dünyasından silinmiş olur. Dolayısıyla iptal kararları geçmişe yönelik ve etkilidir. Bu durum Danıştay’ın bir kararında şöyle ifade edilmiştir:
“Hukuka aykırı bulunan idari işlemler hakkında verilen iptal kararları, varlıklarını hukuka uygunluk karinesinden yararlanmak suretiyle sürdüren idari işlemleri, tesis edildikleri tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kaldırırlar. Dolayısıyla, dava konusu edilen idari işleme bağlı olan diğer işlemler de ortadan kalkar. İptal kararının bu özelliği, dava konusu idari tasarruftan önceki hukuki durumun sağlanması gereğinden kaynaklanmaktadır. Bir başka ifadeyle, iptal kararları, iptal edilmiş olan idari işlemi hukuk aleminde hiç doğmamış hale getirmektedir.” (Danıştay 13D. 2015/3513 e.)
7. İPTAL KARARLARI GENELE ETKİLİDİR
İptal davasında hukuka aykırı bulunarak iptal edilen bir idari işlem, tesis edildiği tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kalkar. Yani iptal edilmiş bir idari işlem hukuk dünyasında hiç doğmamış kabul edilir. Bununla beraber, objektif niteliğe sahip olan iptal davaları sonucunda verilen iptal kararları genele etkili olduğundan yalnızca davacı değil herkes faydalanır.
8. İPTAL DAVALARINDA RE’SEN ARAŞTIRMA İLKESİ GEÇERLİDİR
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20. maddesiyle belirlenen re'sen araştırma yetkisine istinaden, idari yargı makamları, uyuşmazlık konusu olayın hukuki nitelendirilmesini yapmak, uygulanacak hukuk kuralını belirlemek ve sonuçta hukuki çözüme ulaşmak yönlerinden tam bir yetkiye sahip oldukları gibi olayın maddi yönünü belirleme noktasında da her türlü inceleme ve araştırmayı da kendiliklerinden yapabilir, tarafların hiç değinmedikleri olayları ve maddi unsurları araştırmaya yönelebilirler.
İdari yargı makamları, iddia ve savunmalarda ortaya konulan maddi olayın gerçek niteliğinin saptanması için tarafların iddia ve savunmaları ile yetinmeyerek gerçeğe uygun olup olmadığını serbestçe araştırmak, maddi delil ve bulguların toplanması ve uyuşmazlığın çözümü için gerekli her türlü inceleme, bilgi edinme ve araştırma yollarını tüketmekle yükümlüdür. (Danıştay 7.Dairesi'nin 25/04/2019 T. E. 2018/1165, K. 2019/3043)
9. HUSUMET
İdari yargı yerlerinde açılan davalarda husumetin kimlere yöneltileceği 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nda gösterilmiş olup adı geçen yasadaki düzenlemeler gereğince idari yargı yerlerinde ancak ilgili idare kurumu dava edilebilir, gerçek kişiler aleyhine idare mahkemelerinde dava açılamayacağından gerçek kişiler hakkındaki davalara idari yargı yerinde değil adli yargı yerinde bakılır. İptal davalarında husumet genellikle dava konusu işlemi tesis eden idaredir. İYUK'un 15/1-c. Maddesine göre, "davanın hasım gösterilmeden veya yanlış hasım gösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tespit edilecek gerçek hasma tebliğine" karar verilir.
İPTAL DAVASININ KONUSU
İptal davasının konusu icrai nitelikteki idari işlemler ve bazı idari sözleşmeler olabilmektedir. Yukarıda iptal davası konusunun icrai nitelikte olup olmadığının İYUK’un 14/3-d maddesi gereğince ilk incelemede ele alınan hususlardan biri olduğunu, konusu icrai nitelik taşımayan iptal davalarının ise 2577 sayılı Kanun’un 15/1-b maddesi gereği incelenmeksizin reddedileceğini ifade etmiştik.
Peki idari işlemin icrai nitelikte olması zorunluluğundan anlaşılması gereken nedir?
İptal davasına konu yapılacak idari işlemin, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukuki durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icrai nitelik taşıyan işlemlerdir. İdarenin belirli konulardaki görüşlerini açıkladığı işlemlerde olduğu gibi, muhataplarının hukuki durumları üzerinde etkide bulunmayan işlemler ise, icrai işlemler değildir.
İptal davasına konu edilemeyecek idari işlemler:
Bu açıklamaya göre idari işleme hazırlık niteliğindeki işlemler (vergi inceleme raporu, takdir komisyonu raporları vs.), bilgi verici-açıklayıcı işlemler, nihai karar öncesi kurumlardan alınan görüşler, öneriler ve idarenin iç işleyişine yönelik işlemler ilgililerin hukuk düzeninde bir değişiklik yapmadığından yani icrai nitelik taşımadıklarından iptal davasına konu olamazlar.
Danıştay 6. Dairesi 2020/8413 K. sayılı ve 30.9.20 tarihli kararında, Uşak Belediye Meclisinin hazırlık işlemi niteliğinde olan bir kararının idari davaya konu olamayacağı hakkında;
“Dava konusu Uşak Belediye Meclisinin 17/11/2014 günlü, 2014/750 Sayılı kararı, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesi kapsamında Bakanlıktan riskli alan tespit talebinde bulunulmasına ilişkin davalı Uşak Belediyesinin hazırlık işlemi niteliğinde bir kararı olduğu, doğuracağı hukuki ve fiili sonuçlar dikkate alındığında, idari davaya konu olabilecek icrai bir işlem niteliğinde olmadığı, kesin ve yürütülebilir nitelikte bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu işlemin, idari davaya konu edilebilecek, hukuk düzeninde değişiklik yapan, ilgililerin hukukunu etkileyen, kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem olmadığı sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesince, incelenmeksizin ret kararı verilmesi gerekirken, işin esası hakkında karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.” Şeklinde hüküm kurmuştur.
İPTAL DAVASINDA MENFAAT KOŞULU
İptal davalarında ehliyet, mahkemenin resen inceleyeceği dava şartlarındandır. Bizzat veya vekil aracılığıyla idari dava açmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerin öncelikle HMK ve TMK kapsamında fiil ehliyetine sahip olmaları gerekir. Fiil ehliyetine sahip gerçek ve tüzel kişiler dava açma ehliyetine yani objektif dava ehliyetine sahiptirler. Gerçek kişilerin fiil ehliyetine sahip olmaları; ayırt etme gücüne sahip olmak, ergin olmak ve kısıtlı olmamak şartlarını taşımalarına, tüzel kişilerin fiil ehliyetine sahip olmaları ise; kanuna veya tüzüğe göre yetkili organlarının bulunmasına bağlıdır.
İptal davası açabilmek için yukarıda izah ettiğimiz objektif dava ehliyetinin yanında, menfaat ihlali koşulunun yani sübjektif dava ehliyetinin de bulunması şarttır.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-a. maddesinde, “İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları...” şeklindeki hükümden anlaşılacağı üzere; iptal davası açılabilmesi için, davacının medeni hakları kullanma ehliyetine sahip olması yanında, ayrıca, iptali istenilen idari işlemin menfaatini ihlal ediyor olması; bu menfaatin de, meşru, güncel ve kişisel nitelik taşıması gereklidir. İdari Yargılama Hukukunda davada taraf olma ehliyetinin bir koşulu olarak kabul edilen menfaat ihlali olmadan, iptal davası açılmasına imkan yoktur. İptal davasının esasının incelenebilmesi için ehliyet koşulunun tam sağlanması gerekmektedir. Dava konusu idari işlem nedeniyle menfaati ihlal edilmeyenlerin açtığı iptal davaları İYUK’un 15. Maddesi gereğince reddedilecektir.
Danıştay 8. Dairesi’nin 2016/6235 E. Sayılı ve 17.9.20 tarihli bir kararında “menfaat ihlali koşulu” hakkında şöyle hüküm kurulmuştur;
“İdarî yargıda "İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan dâvalar" biçiminde tanımlanan iptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devletini gerçekleştiren önemli yollardan biridir. İdarî işlemin iptalinin istenilebilmesi için, davacının menfaatinin ihlâl edilmiş olması gerekir. Yargı kararlarında ve öğretide "menfaat", davacı ile iptalini istediği idarî işlem arasındaki bağı, ilgiyi anlatır. Bu bakımdan, idarî işlem ile dâva açan kişi arasında meşru, güncel, ciddi maddi ve/veya manevi bir ilişki söz konusu ise, davada menfaat bağı bulunduğu kabul edilmelidir.
İdarî işlemlerle ilgisi bulunmayan kişilerin dâva açması sonucu, idarenin devamlı dava tehdidi altında kalmaması ve idarenin işleyişinin olumsuz yönde etkilenmemesi bakımından, dâva ehliyeti için aranan "menfaat ihlâli" koşulu, her olaya özgü irdelenmeli ve dâva konusu işlemin davacıyı etkilemiş olması idarî yargıda menfaat ihlâlinin varlığı için yeterli sayılmalıdır. Her olay ve davada, menfaat ihlalinin gerçekleşip gerçekleşmediğinin takdiri de yargı mercilerine bırakılmıştır.”
İPTAL DAVASI AÇMA SEBEPLERİ
İdari işlemin iptali davası açabilmek için kanunun öngördüğü diğer şartlarla beraber söz konusu idari işlemin hukuka aykırı nitelikte olması gerekmektedir. İdari işlemin hukuka aykırılığı ise; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden gündeme gelebilmektedir. İdari yargı yerinde açılacak iptal davasında, idari işlemin hukuka uygunluğu bu beş unsur yönünden denetlenir ve herhangi biri bakımından hukuka aykırılık tespit edilirse dava konusu işlemin iptaline karar verilir. Bir idari işlemin hangi durumlarda hukuka aykırı olabileceğini ve açılan iptal davalarında hukuka uygunluk denetiminin nasıl yapıldığını Danıştay kararları ışığında kısaca açıklayacağız.
1-İDARİ İŞLEMİN YETKİ UNSURU
İdari işlem, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik, kamu gücüne dayanarak yaptığı tek taraflı irade açıklamalarıdır. İdare adına irade beyanında bulunma yetkisine sahip olan kişi, kurul ya da organlar ise idari işlem yapma yetkilerini kanundan alırlar. Kanuna dayanmayan yetkiyle yapılan idari işlemler hukuka aykırı olacağından iptal davasına konu edilebilirler. Yetki, bir idari işlemin en önemli unsuru olmakla beraber kamu düzeniyle doğrudan ilişkili olması nedeniyle davanın her aşamasında taraflarca ileri sürülebileceği gibi, mahkeme tarafından re’sen de dikkate alınır.
İdare Hukuku’nda "yetki" kavramı, idareye, Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan “yetki”, yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda “yetkisizlik kural, yetkili olma istisna”dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. (D.15.D. 25.01.2016 T. E.2013/13091, K.2016/214 K.)
İdare hukukun genel ilkelerinden biri olan usulde ve yetkide paralellik ilkesi gereğince, bir işlemin yapılması için yetkili olan idari makam, yasada aksine bir hüküm yok ise o işlemin değiştirilmesi, geri alınması ya da kaldırılmasında da yetkilidir. Bir idari makamın görev ve yetkisinde bulunan işlemi yetkisiz makamın yapmış olmasında yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunacağından iptal davasına konu edilmelidir. Bu hususla ilgili Danıştay 10. Dairesi 21.5.2019 tarihli bir kararında;
“Belediye başkanı veya görevlendirdiği kişi tarafından imzalanarak verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatının yetkide paralellik ilkesi uyarınca yine belediye başkanı ya da görevlendireceği bir yetkili tarafından iptal edilmesi (geri alınması) gerekmektedir. Ayrıca Yönetmelikte de bu konuda, meclis ya da encümen tarafından karar alınmaması gerektiği belirtilmiştir. Bu durumda, belediye encümenince Yönetmeliğe ve yetkide paralellik ilkesine aykırı olarak ruhsatın iptali yönünde tesis edilen işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.” Şeklinde hüküm kurmuştur.
İptal davalarında idari işlemin yetki unsuru yönünden hukuka aykırılığı farklı şekillerde ortaya çıkabilmektedir. Şöyle ki;
a-KİŞİ BAKIMINDAN YETKİSİZLİK
İdari işlemin kanunla yetkilendirilmiş kişi tarafından yapılmaması nedeniyle hukuka aykırılığını ifade eder. Yetkisiz kişi ya da kurulun yaptığı idari işlemin sonradan yetkili makam tarafından kabul edilmesi ise söz konusu işlemin hukuka aykırılığını ortadan kaldırmayacaktır. Yetki unsuru yönünden sakat olan idari işlemler süresi içinde açılacak iptal davası ile iptal edilirler.
“… Toplu taşıma araçları ile taksi sayılarının, bu araçların güzergahları ile bunların çalışma şekil şartlarının belirlenmesi ve bunlara izin ve çalışma ruhsatı verilmesi konusunda karar verme yetkisinin Ulaşım Koordinasyon Merkezine ait olduğu açıktır.
Olayda, davacının talebi ile ilgili karar verme yetkisine sahip Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ne davacının başvurusunun iletildiğine ilişkin dosyada herhangi bir bilgi ve belgeye rastlanılmadığı ve başvurunun Ulaşım Daire Başkanlığı tarafından değerlendirildiği görüldüğünden, söz konusu başvurunun, bu konuda karar verme yetkisine sahip Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ne iletilmesi gerekirken, davalı idarece bu hususa riayet edilmeksizin tesis edilen işlemde hukuka uyarlık ve davanın reddine ilişkin Mahkeme kararının bu kısmında yasal isabet bulunmamaktadır.” (D.8.D. 8.10.2020 T. E.2016/148, K.2020/4160 K.)
b-KONU BAKIMINDAN YETKİSİZLİK
Bir idari makamın hangi konuda karar almaya yetkili olduğu önceden kanunla belirlidir. Yetkili idari makam ancak kanunda belirtilen görev konularında ve belirtilen yasal sınırlar içinde kalarak karar alabilir. Bir idari merciin veya kamu görevlisinin başka bir idari merciin veya kamu görevlisinin görev alanına giren konuda işlem yapması sonucunda idari işlem iptal davasına konu edilebilir.
c-YER BAKIMINDAN YETKİSİZLİK
Bir idari makamın belirli bir coğrafi sınır içerisinde karar almaya yetkili olması “yer bakımından yetki” şeklinde açıklanır. Örneğin, belediye meclisinin bir başka belde sınırları içinde yer alan alanlar için imar planı yapması, Ankara-Keçiören kaymakamının yetki sınırlarının dışında kalan Ankara-Sincan ilçesindeki bir memurun atamasını yapması yer yönünden yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı işlemlerdir.
d-ZAMAN BAKIMINDAN YETKİSİZLİK:
Bir idari makamın sahip olduğu yetkileri kullanabileceği ve görev alanına giren konularda idari işlem tesis edebileceği zaman aralığı “zaman bakımından yetki” şeklinde açıklanır. Yetkisini kullanabileceği sınırlı bir zaman aralığından anlaşılması gereken; bir idari makamın kanuna ve usule uygun şekilde göreve başlaması ve yine aynı şekilde görevden ayrılmasına kadar olan zaman dilimidir.
Yine bazı kanunlarda disiplin cezası verme yetkisi belli bir zaman aralığı ile sınırlandırılmıştır. Örneğin; Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliği’nin 19. maddesinde ve 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 127. maddesinde;
“Disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği taktirde ceza verme yetkisi zaman aşımına uğrar.” Şeklinde belirtilmiştir. Bu süre geçtikten sonra verilen disiplin cezalarının ceza verme yetkisinin zamanaşımına uğraması nedeniyle hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle dava konusu yapılması ve söz konusu işlemin iptaline karar verilmesi mümkündür.
2- İDARİ İŞLEMİN ŞEKİL UNSURU
İdari işlemlerin iptal sebeplerinden birisi de idari işlemin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olmasıdır. “Usul” ve “biçim” olarak da ifade edilen “şekil”, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun denetiminde gözetilmesi gereken önemli bir unsurdur. İdari işlemler tesis edilirken, mevzuatta öngörülen şekil kurallarına uyulması hukuki bir zorunluluktur. Kanunda öngörülen şekil şartlarına uyulmaması tesis edilen işlemi hukuka aykırı kılacaktır. Örneğin, Tarım ve Orman Bakanlığı’nın bir yönetmeliğin çıkarılmasında şekil şartı olarak Sağlık Bakanlığı’nın görüşünü alması gerekirken almamış olması o yönetmeliğin şekil unsuru yönünden iptalini gerektirir.
Yine yazılı yapılması gereken idari işlemin sözlü yapılmış olması da şekil unsuru yönünden işlemin iptalini gerektirir. İdari işlemlerin yazılı şekilde yapılması zorunluluğu kanunda açıkça düzenlenmemiş olsa da yasal dayanağını Anayasa’nın 125. Maddesindeki, “İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.” İfadesinden almaktadır diyebiliriz.
İdari yargılama usulünde “şekil” unsuru, kamu düzenine ilişkindir. Bu nedenledir ki, dava konusu işlem veya düzenlemenin mevzuatla öngörülen şekil kurallarına uygun olup olmadığı, davacı tarafından ileri sürülmese bile, kanun yolları dahil davanın her aşamasında idari yargı yerlerince resen araştırılması gereken bir husustur. Bu araştırma, dava konusu işlem veya düzenlemenin hukuka uygunluğunun tespiti açısından idari yargı yerlerine verilmiş önemli bir sorumluluktur. Bu sorumluluk yerine getirilmeden uyuşmazlığın karara bağlanması halinde ise, idari yargı yerince eksik inceleme ve araştırma üzerine verilen bu kararın hukuka uygunluğundan bahsedilmesi mümkün olamayacağından, söz konusu kararın kanun yolu incelemesini yapan yargı yerlerince bozulması kaçınılmazdır. (İDDGK.,3.2.20202 t. 2018/1157 E. 2020/182 K.)
3-İDARİ İŞLEMİN SEBEP UNSURU
İdari işlemlerin iptal sebeplerinden birisi de idari işlemin sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olmasıdır. İdare hukukunda keyfi yapılan işlem olmayacağından, her idari işlemin gerçek ve hukuka uygun bir sebebi olmalıdır. İptal davalarında sebep unsuru yönünden hukuka uygunluk denetimi yapıldığında idare, idari işlemin dayanağı olarak somut, gerçeği yansıtan, işlemin tesisi için yeterli ve geçerli bir sebep ileri sürebilmelidir. Aksi durumda idari işlemin iptaline karar verilebilecektir.
- "Hukuka uygunluk denetiminin yapılması gereken sebep unsuru idari yargıda; idareyi işlemi yapmaya iten saik olarak tanımlanmıştır. İdare tesis ettiği işlemi, gerçek ve hukuka uygun sebeplere dayandırmak zorundadır. Sebebin gerçek olması, varlığının usulüne uygun olarak yapılan tespitlerle ortaya konulmuş olması; hukuka uygun olması ise idarenin işlemi dayandırdığı sebebin, kanunda tesisi için dayanabileceği öngörülen sebeplerden olması anlamına gelmektedir." (D.3.D. 4.2.2021 T.2019/6827 E.)
- "Uyuşmazlık konusu olayda ise, davalı idarenin, dosyaya sunduğu savunmada sadece davacının güvenlik soruşturmasının olumsuz sonuçlandığını belirttiği, güvenlik soruşturmasının olumsuz sonuçlanmasının nedenini açıklamadığı; konuya ilişkin herhangi bir bilgi ya da belgenin savunma dilekçesi ekinde dosyaya sunulmadığı görülmüştür. İdare Mahkemesi ve temyiz incelemesi yapan Danıştay Dairesi tarafından verilen ara kararlara istinaden idare tarafından, konuya ilişkin bilgi ve belgelerin dosyaya tutanakla sunulduğu fakat inceleme sonrasında tekrar tutanakla beraber iade alındığı anlaşılmıştır.Bu durumda, davalı idarenin, işlemin sebep unsurunu tam olarak açıklayamadığı, işlemin gerekçesini dosyaya sunabileceği somut bilgi ve belgelere dayandıramadığı açıktır. İdarenin, açıkça ortaya koyamadığı bir gerekçeye dayanarak işlem tesis etmesi, anılan işlemi, sebep unsuru yönünden hukuka aykırı kılacağından, dava konusu edilen işlemlerde ve davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır." (diddgk. 2.10.2019 t. 2017/1635 e.)
4- İDARİ İŞLEMİN KONU UNSURU
2577 Sayılı kanunun 2. Maddesine göre iptal sebeplerinden birisi de "konu" unsurundaki hukuka aykırılıktır. Bir idari işlemin konu unsuru yönünden hukuka aykırı olması söz konusu idari işlemin iptalini gerektirir. İdari işlemin konusu hukuk aleminde meydana getirdiği değişiklik şeklinde ifade edilebilir. Örneğin idarenin kamulaştırma işleminin konusu özel mülkiyette bulunan taşınmazın mülkiyetinin idareye geçirilmesidir. İdarenin tesis ettiği işlemin konusu imkansız olmamalı, meşru olmalıdır.
5- İDARİ İŞLEMİN MAKSAT(AMAÇ) UNSURU
Maksat (amaç) kavramı ile idarenin tesis ettiği işlemle ulaşmak istediği nihai sonuç kastedilmektedir. İdari işlemler kişisel amaçlarla değil ancak kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla ve kanunun özel amacına uygun olarak tesis edilebilirler. Bu nedenle maksat (amaç) unsuru yönünden hukuka aykırılık içeren idari "işlemler idari işlemin iptali davasına" konu edilerek iptal edilebilirler.
"Bütün idari işlemlerin kamu yararı maksadını taşıması gerektiği tartışmasızdır. İdare işlem tesis ederken kişisel, siyasal, üçüncü kişilere yarar sağlama amacı gütmemeli, mali çıkar sağlama amacıyla yetki saptırması içinde bulunmamalı, ayrıca birden fazla kamu yararının çatışması durumunda “üstün kamu yararını” dikkate almalıdır. Dolayısıyla idari işlemin maksat yönünden yargısal denetimi de işlem ile sağlanan her türlü yarar ve işlemin ortaya çıkardığı tüm sakıncalar göz önüne alınarak yapılmalıdır. Ayrıca, Yasada özel bir amaç belirlenmiş ise işlemin bu amaca uygun olması gerektiği de kuşkusuzdur."(diddk. 25.12.2008 t. 2008/770 e.)
YETKİ SAPTIRMASI: Kanunun idareye verdiği yetkinin kanunda öngörülen amacın dışına çıkılarak başka bir amaca yönelik kullanılmasına idare hukuku öğretisinde "yetki saptırması" adı verilmektedir.
USUL(YÖNTEM) SAPTIRMASI: Usul saptırması, idarenin kanunun belirli bir amaç için öngördüğü usulü başka bir amaç için kullanmasıdır. Usul saptırması söz konusu olduğu durumlarda idari işlemin amaç unsuru yönünden hukuka aykırılığı sonucunu doğuracaktır.
"... Uyuşmazlıkta: dosyada bulunan bilgi ve belgelerin, davacı hakkında 2006 yılı sonrasında tesis edilen disiplin, atama, geçici görevlendirme ve sicil işlemlerinin, bu işlemlere karşı açılan davalarda verilen yargı kararlarının ve davacı ile davacı hakkında işlem tesis eden kamu görevlileri arasındaki şahsi davaların ve manevi tazminat hükümlerinin bir bütün olarak değerlendirilmesinden, davacının kendisine psikolojik taciz ( mobbing ) uygulandığı iddiasının gerçek olduğu ve davaya konu disiplin cezasının da söz konusu uygulamanın bir parçası olduğu sonuç ve kanaatine,
Disiplin işlemlerinin kamu hizmetinin iyi işlemesi için kurum iç disiplininin sağlanması amacının dışına çıkılarak, kişisel sebeplerle kötüye kullanılmasına hukuken imkan bulunmadığından, bu tür uygulamalar Medeni Kanun'un yukarda hükmüne yer verilen 2. maddesine aykırılık teşkil edeceği gibi, idare Hukuku Öğretisinde "yetki saptırması" olarak tanımlanan ( Giritli, ismet: Türk Devlet Şurası içtihatlarına Göre idarenin Yetkisini Saptırması, ismail Akgün Matbaası, istanbul 1957. s. 14 ) ve idari işlemin maksat unsuru yönünden hukuka aykırılığı sonucunu doğuracağından, bu tür işlemler için bir iptal sebebi teşkil edeceği açıktır.
Bu durumda, yukarda belirtildiği üzere davacının 657 Sayılı Kanunun 125/C-a maddesinde düzenlenen disiplin cezasını gerektiren bir fiilinin bulunmadığı gibi, davalı idarenin Medeni Kanun'un 2. maddesindeki iyiniyet kuralı ihlal edilerek yetki saptırması suretiyle verildiği anlaşılan davaya konu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşıldığından, davacının temyiz isteminin kabul edilerek davaya konu işlemin iptali ve manevi tazminat isteminin reddi yolunda verilen idare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir." (Danıştay 12. Dairesi'nin 27.12.2013 t. 2011/5197 e.)
İPTAL DAVALARINDA SÜRE
İdari işlemin iptali davası açmak isteyenler, kanunun öngördüğü genel dava açma süresine ve bazı kanunlarda öngörülen özel dava açma sürelerine çok dikkat etmelidir. Zira idari yargıda "süre aşımı" İYUK 14/3-e maddesine göre ilk incelemede ele alınıp incelenen konulardan birisidir. Ve yine kanunun 15/1-b maddesine göre süre aşımı olan hallerde iptal davasının reddine karar verilir. Bu nedenle reddedilen dava, dava konusuna göre istinaf veya temyiz edilebilir. Bir idari işlem hakkında kanunda özel dava açma süresi açık şekilde öngörülmemişse genel dava açma süreleri geçerlidir.
İdari yargıda genel dava açma süresi İYUK'un 7/1. maddesinde öngörüldüğü üzere, "Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış(60) ve vergi mahkemelerinde otuz(30) gündür."
Anayasa'nın 125. Maddesinde "İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar." ifadesi ile İYUK'un 7/2-a. Maddesinde "İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı," ifadesinden anlaşılacağı üzere bireysel işlemlerin yetkili makam tarafından yazılı şekilde ilgilisine tebliği gerçekleşmeden iptal davası açma süresi hukuken başlamayacaktır.
İYUK'un 7/2-b. Maddesine göre; Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda: Tahakkuku tahsile bağlı olan vergilerde tahsilatın; tebliğ yapılan hallerde veya tebliğ yerine geçen işlemlerde tebliğin; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin; tescile bağlı vergilerde tescilin yapıldığı ve idarenin dava açması gereken konularda ise ilgili merci veya komisyon kararının idareye geldiği; Tarihi izleyen günden başlar.
Süre hesaplaması yaparken dikkat edilmesi gereken noktalar; Tatil günleri sürelere dahildir. Şu kadar ki, sürenin son günü tatil gününe rastlarsa, süre tatil gününü izleyen çalışma gününün bitimine kadar uzar.
ÜST MAKAMLARA BAŞVURMA (iyuk md. 11): İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
“Otuz(30)” gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.
İPTAL DAVALARINDA GÖREVLİ VE YETKİLİ MAHKEME
GÖREV: 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri Ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu Ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5. Maddesi gereğince;
"İdare mahkemeleri, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla ilk derecede Danıştayda çözümlenecek olanlar dışındaki a) İptal davalarını, ... çözümler."
İdari yargının görev alanına giren iptal davalarına bakmaya; vergi mahkemelerinde ve Danıştayda çözümlenecek olanlar dışında idare mahkemeleri görevlidir.
YETKİ: İptal davalarında genel yetkili mahkeme İYUK'un 32. Maddesinde ifade edildiği üzere; "bu Kanunda veya özel kanunlarda yetkili idare mahkemesinin gösterilmemiş olması halinde, yetkili idare mahkemesi, dava konusu olan idari işlemi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir."
Kanun maddesinden anlaşılacağı üzere bu kanunda veya başka kanunlarda özel yetki kuralları öngörülmeyen hallerde genel yetki kuralı geçerli olacaktır.
Özel yetki kuralına örnek olarak, aynı kanunun 33. Maddesinde düzenlenen, kamu görevlileri ile ilgili bazı özel yetki kuralları gösterilebilir. Maddeye göre;
- Kamu görevlilerinin atanması ve nakilleri ile ilgili davalarda yetkili mahkeme, kamu görevlilerinin yeni veya eski görev yeri idare mahkemesidir.
- Kamu görevlilerinin görevlerine son verilmesi, emekli edilmeleri veya görevden uzaklaştırılmaları ile ilgili davalarda yetkili mahkeme, kamu görevlisinin son görev yaptığı yer idare mahkemesidir.
- Kamu görevlilerinin görevle ilişkisinin kesilmesi sonucunu doğurmayan disiplin cezaları ile ilerleme, yükselme, sicil, intibak ve diğer özlük ve parasal hakları ve mahalli idarelerin organları ile bu organların üyelerinin geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılmalarıyla ilgili davalarda yetkili mahkeme ilgilinin görevli bulunduğu yer idare mahkemesidir.
- Özel kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, hâkim ve savcıların mali ve sosyal haklarına ve sicillerine ilişkin konularla, müfettiş hal kâğıtlarına karşı açacakları ve idare mahkemelerinin görevine giren davalarda yetkili mahkeme, hâkim veya savcının görev yaptığı yerin idari yargı yetkisi yönünden bağlı olduğu bölge idare mahkemesine en yakın bölge idare mahkemesinin bulunduğu yer idare mahkemesidir.
İPTAL DAVALARINDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI
Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin iptali davasıyla beraber ileri sürülebilen, idari yargıya özgü bir tedbir yöntemi niteliğinde olan ve dava konusu idari işlemin yürütülmesini dava sonuna kadar askıya alan bir müessesedir.
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesine göre "Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler."
Yürütmenin durdurulması hakkında detaylı bilgi için "Yürütmenin Durdurulması Kararı Nedir?" isimli makalemizi inceleyebilirsiniz.
